Afinal, política externa é política pública?

Motivado por um debate que vi no Twitter entre alunos de um curso de Relações Internacionais, resolvi escrever sobre Política Externa. Na conversa, dois acadêmicos, cheios de certezas, como é típico de todo aluno de primeiro período, afirmavam a impossibilidade de caracterizar política externa como uma política pública. O argumento: pois política exterior é assunto de Estado, deve ser permanente e não pode atender aos interesses partidários que um presidente da República carrega consigo.

Dentro desses argumentos encontramos uma série de elementos importantes que, se melhor esmiuçados, constituem, de fato, um conceito mais geral de política externa. Por exemplo, ao dizerem que política exterior é assunto de Estado, infere-se a existência de Interesse Nacional; já o caráter permanente tem a ver com a própria noção de relações internacionais, onde certos temas fazem parte de uma agenda de longo prazo.

Talvez seja interessante, então, jogar alguma luz a este debate importante a quem se dedica aos estudos de Relações Internacionais, Ciência Política e História.

Interesse Nacional

Por dedicar meus estudos e pesquisas ao campo da História Diplomática, nada mais justo do que iniciar esta conversa com um grande historiador brasileiro. José Honório Rodrigues assevera que o Interesse Nacional reside no somatório de aspirações permanentes e atuais. Elas são constituídas no processo histórico da Nação e dependem de características da população e de etapas do desenvolvimento econômico do país.[1]

Tais princípios vêm sendo definidos desde o nascimento do Brasil como Nação e foram sendo formulados no correr do processo histórico, logo, ao longo do tempo, no caso brasileiro, tem-se buscado equacionar os Interesses Nacionais a partir das aspirações do povo e da União. No caso do primeiro, são exemplos de aspiração o bem-estar social e os direitos e garantis fundamentais; já no segundo, busca-se a unidade política e integridade territorial.[2]

Neste sentido, Bobbio afirma que, a partir do desenvolvimento da atividade diplomática, os Estados buscam criar políticas de expansão ou que contenham outras potências a fim de manter o equilíbrio de poder internacional; buscam criar instrumentos de acesso a mercados para o incremento de sua economia interna ou, em certas circunstâncias, os Estados procuram formular políticas protecionistas com o intuito de obter certo grau de autossuficiência econômica.[3]

Cabe destacar, ainda, que os Interesses Nacionais sofrem influência de valores e objetivos compartilhados mundialmente, a exemplo dos temas de Direitos Humanos, mudança do clima, desenvolvimento, comércio, etc…[4]

Se o Interesse Nacional conjuga aspirações populares e de elites, quem o define?

É parte do senso comum a ideia de que a política exterior está distante da realidade da maioria das pessoas. Tal afirmativa não condiz com a verdade, ao menos em algum grau. Isso deve ao fato de que os Poderes Executivo e Legislativo sempre fizeram parte dos debates internacionais do país.

Exemplo clássicos da História Diplomática dizem respeito aos constantes debates entre o Barão do Rio Branco e o parlamento nacional durante a sua gestão. Dois casos ilustram muito bem o nível dos debates dizem respeito ao processo de cessão de uma parte do território brasileiro para que o Uruguai tivesse condições de navegabilidade e acesso ao mar. Na visão do Barão, tal ato reduziria assimetrias políticas entre Brasil e o Uruguai, mas a opinião entendia como algo pouco inteligente e até subserviente.

Outro caso que gerou diversas críticas e charges nos jornais foi a incorporação do Acre. Muitos viam as negociações como uma bomba política produzida por Rio Branco e que caíram no colo do parlamento e, consequentemente, do povo.

Do ponto de vista popular, eram comuns as charges políticas já no início do século XIX, e o Barão também recebeu duras críticas. Historicamente a caricatura é um instrumento de instrução política para o povo e serve como um veículo de mensagem da opinião pública para os políticos.

Atualmente, com o advento da redemocratização, o texto constitucional atribuiu ao presidente a competência pela formulação da política exterior do Brasil. Em seu artigo 84, delega ao chefe do Poder Executivo as atribuições de manter relações com Estados estrangeiros e celebrar tratados e outros atos internacionais, estes, sujeitos a referendo do Congresso Nacional.

E por falar em Congresso Nacional, considerando que são os Deputados Federais os representantes do povo e os Senadores dos Estados, é aqui que entra uma parte expressiva do caráter popular da política externa. Ambas as Casas Legislativas contam com Comissões que tratam das relações exteriores do Brasil e, no caso do Senado, chancela ou veta a indicação de Diplomatas para a chefia de Missões Diplomáticas no exterior.

Mas, então, Política Externa é ou não Política Pública?

Antes de mais nada, precisamos compreender o que é política pública. De forma simplificada, podemos entender políticas públicas como as ações e os fluxos de informações relacionados a um objetivo político definido de forma democrática, desenvolvidos pelo poder público. Normalmente há participação da sociedade e das empresas nesse processo.

Desta forma, podemos afirmar que sim, a política externa é uma política pública pois, como visto antes, ela é formulada pelo Poder Executivo, a partir de um projeto de governo e que recebe auxílio do Ministério das Relações Exteriores no processo de formulação e execução.

Há, ainda, contato permanente de diversas áreas do MRE com a sociedade civil, como no caso dos Direitos Humanos e Sociais, e com ONGs dos mais diversos setores. Outro canal importante de abertura com a população é a Diplomacia Pública, que por meio das redes sociais, busca um relacionamento mais próximo com o cidadão.

Neste sentido, a política externa é repleta de peculiaridades, uma vez que atende às prioridades definidas pelas elites políticas legitimamente eleitas, mas também lida com interesses permanentes do país, o que lhe confere características de política de Estado.

Conclusão

Como visto, a política externa é uma política pública com características de política de Estado, uma vez que atende tanto aos interesses permanentes do país quanto aos da ocasião. Em matéria política, é de competência do presidente da República a formulação da política exterior e, isso, por si só, já demonstra que, ao contrário do que foi falado na conversa do Twitter, é impossível não haver pontos de contato entre os planos de governo, partidários, e a produção da política externa.

Ainda do ponto de vista da política interna, há influência dos partidos políticos, uma vez que o Congresso Nacional precisa chancelar atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional. Sem contar a existência de Comissões de Relações Exteriores na Câmara, que tem o hábito de realizar Audiências Públicas sobre temas relevantes da política exterior e ouvir a sociedade como um todo; Já ao Senado cabe missão mais importante ao desenvolvimento da política externa brasileira, a exemplo da aprovação de chefes de missões diplomáticas.

A política exterior precisa, sim, de certa continuidade, mas não está e nunca estará imune aos ventos da política interna e esta afirmativa se justifica justamente por vivermos em uma democracia onde, invarialmente, os partidos políticos e outros atores exercem influência nos processos políticos.

Já do ponto de vista da política de Estado, como diz o Embaixador Benoni Belli, grandes problemas nacionais não se resolvem sem a dimensão internacional. O dinamismo das relações internacionais papel importante papel na formulação da política externa. A diplomacia é responsável justamente por acompanhar e entender os movimentos do mundo e traduzi-los para que, assim, seja possível pensar um projeto de nação.

[1] RODRIGUES, José Honório. Interesse Nacional e Política Externa. 1966

[2] Idem.

[3] BOBBIO, Norberto. Dicionário de Política.

[4] VARGAS, Everton Vieira. Interesse Nacional e Ação Diplomática.